CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 948 / 2014

Dosar nr. 950 / 2014

AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanţă privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România

Analizând proiectul de Ordonanţă privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.125 din 25.08.2014,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de ordonanţă, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de ordonanţă are ca obiect de reglementare încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, în vederea creării unui cadru legislativ mai clar, atât din punct de vedere al corelării terminologice cu dispoziţiile dreptului european, cât şi al utilizării riguroase a diferitelor instituţii şi instrumente juridice specifice domeniului migraţiei, facilitându-se astfel, accesul şi mobilitatea străinilor pe piaţa muncii din România, în raport de noile răspunderi ce ne revin ca stat membru al Uniunii Europene.

2. Din punct de vedere al dreptului european, prezentul demers normativ se integrează politicii europene privind Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie, în domeniul - Libera circulaţie a persoanelor, în sectorul - Imigraţiei şi a drepturilor resortisanţilor din ţările terţe.

Astfel, pe baza normelor juridice europene prevăzute în capitolul al II-lea al Tratatului de Funcţionare a Uniunii Europene, integrate articolelor 45-48, ce reglementează problematica vizelor, azilului şi imigraţiei, dar şi a altor politici legate de libera circulaţie a persoanelor, la nivelul legislaţiei europene derivate, organismele Uniunii Europene au promovat şi adoptat o serie de acte juridice europene, menite a da consistenţă şi de a pune în aplicare dispoziţiile dreptului european originar.

În raport de măsurile privitoare la străinii aflaţi în situaţia de şedere ilegală şi, respectiv, în cazul încadrării în muncă şi al detaşării acestora, la nivelul dreptului european derivat, prezintă incidenţă directă atât dispoziţiile Directivei nr.2008/115/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele şi procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanţilor ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală, cât şi dispoziţiile Directivei nr.2011/98/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind o procedură unică de solicitare a unui permis unic pentru resortisanții țărilor terțe în vederea șederii și ocupării unui loc de muncă pe teritoriul statelor membre și un set comun de drepturi pentru lucrătorii din țările terțe cu ședere legală pe teritoriul unui stat membru, prevederi pe care, iniţiatorii prezentului demers, conform art. 288 din Tratatul de la Lisabona, îşi propun să le transpună integral la nivelul legislaţiei naţionale de profil, îndeplinindu-se astfel angajamentele asumate de România prin Tratatul de aderare la Uniunea Europeană, aşa cum a fost ratificat prin Legea nr.157/2005.

Menţionăm că, dispoziţiile Directivei nr.2008/115/CE au fost transpuse la nivel intern prin modificările şi completările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002 de către Legea nr.157/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, însă urmare a discuţiilor purtate cu reprezentanţii Comisiei Europene cu ocazia procesului de evaluare a transpunerii acestei directive de către statele membre, a rezultat că există diverse aspecte de fond legate de interpretarea dispoziţiilor directivei care determină reevaluarea tuturor prevederilor cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.194/2002 şi modificarea unora dintre acestea în scopul unei transpuneri cât mai exacte şi corecte din punct de vedere juridic.

Din această perspectivă, apreciem că preluarea corectă la nivel intern a dispoziţiilor Directivei nr.2011/98/UE, reprezintă un demers necesar ce se impune a fi concretizat grabnic, unul în absenţa căruia, împotriva României ar putea fi declanşată de către Comisia Europeană, procedura de infringement, prevăzută de art.258 şi 260 din Tratatul de la Lisabona.

Precizăm că, aşa după cum se arată în Nota de fundamentare, prin scrisoarea de punere în întârziere a Comisiei Europene din 29 ianuarie 2014 nr.C (2014) 500/24 a fost transmisă autorităţilor române acţiunea de punerea în întârziere pentru neîndeplinirea obligaţiei de comunicare a măsurilor naţionale de transpunere a Directivei nr.2011/98/UE, ceea ce face ca în absenţa unui demers urgent, să existe riscul de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în privinţa constatării neîndeplinirii obligaţiilor de stat membru, ce incumbă României, ceea ce ar putea atrage plata de către statul român a unor penalităţi pe zile întârziere, aşa cum sunt acestea prevăzute în cauza 2014/0194. Ca urmare, modificarea actuală a legislaţiei interne, respectiv, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în raport de prevederile acestui act juridic european, în speţă cele ale Directivei nr.2011/98/UE, reprezintă o necesitate stringentă.

Analizând prezentul proiect comparativ cu prevederile Directivei nr.2008/115/CE şi ale Directivei nr.2011/98/UE, rezultă că iniţiatorii au reuşit să atingă finalitatea propusă a demersului lor, asigurând de-o manieră corectă, fidelă şi riguroasă, transpunerea integrală a normelor acestor acte juridice europene, astfel încât modificările şi completările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002 să fie păstrate în actul normativ şi după aderarea ţării noastre la spaţiul Schengen.

Pe de altă parte, sancţionarea fermă în baza unor dispoziţii legale clare a încălcărilor legislaţiei din domeniile migraţiei şi azilului contribuie în mod semnificativ la prevenirea cazurilor asociate fenomenelor negative specifice migraţiei ilegale în ţara noastră, dar şi în Uniunea Europeană.

În concluzie, apreciem că elaborarea prezentului proiect se înscrie pe coordonatele armonizării legislaţiei naţionale cu normele europene privind regimul străinilor, iniţiatorii realizând, din această perspectivă, transpunerea integrală a dispoziţiilor Directivei nr.2011/98/UE, dar şi a prevederilor Directivei nr.2008/115/CE, fiind îndeplinite astfel, obligaţiile ce revin României în calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene.

3. La formula introductivă, pentru rigoare normativă, este necesar ca expresia „şi al art.1 pct.III poziţia 4” să fie înlocuită cu expresia „şi al art.1 pct.III poz.4”. 

4. La art.2 alin.(1), pentru respectarea exigenţelor de tehnică legislativă, propunem reformularea părţii introductive, astfel:

„Art.2. – (1) În sensul prezentei ordonanţe, termenii şi expresiile de mai jos semnifică după cum urmează:”.

La lit.c), se impune eliminarea sintagmei „în condiţiile prezentei ordonanţe”, ca fiind de prisos. Observaţia este valabilă şi pentru lit.d).

La lit.j), având în vedere prevederile art.49 alin.(2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora o enumerare distinctă, marcată cu o literă, nu poate cuprinde la rândul ei, o altă enumerare, este necesară reamenajarea normei.

La alin.(2), pentru o exprimare adecvată stilului normativ, propunem reformularea textului, astfel:

„(2) Prezenta ordonanţă utilizează termeni şi expresii având semnificaţia prevăzută în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi, în cuprinsul Codului muncii.

5. La art.3 alin.(2) lit.h), pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, se impune ca sintagma „în condiţiile art.130 din OUG nr.194/2002” să fie înlocuită cu sintagma „potrivit prevederilor art.130 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.194/2002”. Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, pentru întreg proiectul.

6. La art.4 alin.(2) lit.c), întrucât trimiterea la prevederile Codului penal se face pentru prima dată în textul proiectului, expresia „prevăzută de Codul penal” trebuie redată sub forma „prevăzută de Legea nr.286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Codul penal”.

La lit.d), propunem revederea normei de trimitere la art.36 alin.(1) din Codul muncii, întrucât, pe de o parte, acest articol este constituit dintr-o singură ipoteză juridică, iar pe de altă parte, face vorbire de cetăţenii străini şi apatrizii care pot fi angajaţi prin contract individual de muncă în baza autorizaţiei de muncă sau a permisului de şedere în scop de muncă, eliberat/ă potrivit legii şi nicidecum de vreo sancţionare a angajatorului.

Totodată, semnalăm că, numărul Hotărârii Guvernului privind registrul general al salariaţilor este „nr.500/2011” şi nu „nr.500/2001” cum greşit este invocat în text. Ca urmare, trimiterea corectă la acest act normativ trebuie redată, astfel: „din Hotărârea Guvernului nr.500/2011”. Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, pentru întreg proiectul.

La lit.e), semnalăm că trimiterea la prevederile art.33 alin.(1) este greşită, întrucât contingentul anual pe tipuri de lucrători nou admişi pe piaţa forţei de muncă este prevăzut la art.29 alin.(1). Ca urmare, trimiterea din text trebuie formulată, astfel: „potrivit prevederilor art.29 alin.(1)”. 

7. La art.6 alin.(1) lit.b), pentru o exprimare corectă, expresia „deschiderea procedurii de faliment” trebuie înlocuită cu expresia „deschiderea procedurii falimentului”. Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situaţiile similare din proiect.

8. La art.7 alin.(3), referitor la sintagma „societate comercială”, precizăm faptul că potrivit art.77 din Legea nr.76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, ori de câte ori prin legi şi prin alte acte normative se face trimitere la Legea nr.31/1990 privind societăţile comerciale ori la „societatea comercială/societăţile comerciale” după caz, trimiterea se consideră a fi făcută la Legea societăţilor nr.31/1990 ori, după caz, la „societatea/societăţile reglementată/reglementate de Legea nr.31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.

Pe cale de consecinţă, se impune ca expresia „societate comercială” să fie scrisă sub forma: „societate”.

Reiterăm observaţia pentru toate situaţiile din proiect.

La alin.(4), pentru unitate terminologică, în loc de „condiţiilor prevăzute la alin.(2) lit.a) şi c)” se va scrie „condiţiilor speciale prevăzute la alin.(2) lit.a) şi c)”.

9. La art.8 alin.(1), având în vedere că norma de trimitere la art.7 alin.(2) lit.a) se referă la o singură condiţie specială, pentru corectitudine, sintagma „condiţiilor speciale” va fi înlocuită cu sintagma „condiţiei speciale”. Observaţia este valabilă şi pentru alin.(3) partea introductivă, art.10, art.12 alin.(2) partea introductivă, art.14 şi  art.16.

10. La art.15 alin.(2) lit.a), se impune folosirea sintagmei corecte în materie „câştigul salarial mediu brut” în locul sintagmei „salariul mediu brut pe economie”. Observaţia este valabilă pentru întreg proiectul.

11. La art.29 alin.(2) lit.b), este necesară revederea normei, întrucât formularea „precum şi situaţia cetăţenilor Uniunii Europene care desfăşoară pe teritoriul României activităţi dependente” nu este clară.

12. Pentru asigurarea uniformităţii în reglementarea domeniului contravenţiilor, este necesar ca art.35 să fie formulat, astfel:

„Art.35. – Următoarele fapte constituie contravenţii şi se sancţionează după cum urmează:

a) netransmiterea către Inspectoratul Teritorial de Muncă a comunicării prevăzute la art.26 alin.(1) sau a modificării elementelor prevăzute de această comunicare, cu amendă de la 1000 lei la 2000 lei;

b) neîndeplinirea obligaţiilor prevăzute la art.33, cu amendă de la 700 lei la 1000 lei;

c) neîndeplinirea obligaţiilor prevăzute la art.34, cu amendă de la 1500 lei la 3000 lei.”.

13. La art.36 alin.(2) partea introductivă, pentru o exprimare corectă în context, se impune eliminarea termenului „contravenţionale” din sintagma „sancţiuni contravenţionale complementare”.

La lit.d), expresia „este justificat de gravitatea încălcării” trebuie înlocuită cu expresia „este justificat de gravitatea faptei”.

14. La art.37 alin.(1), pentru o exprimare adecvată stilului normativ, textul va debuta, astfel:

„Art.37. – (1) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor prevăzute la art.35 …”.

La alin.(2), propunem reformularea textului, astfel:

„(2) Contravenţiilor prevăzute în prezentul capitol le sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare”.

La alin.(3), este necesară revederea normei, întrucât din formularea actuală nu reiese ce presupune „executarea unei eventuale obligaţii de returnare”, având în vedere că, returnarea, ca instrument juridic, este aplicată străinilor, în speţă, celor fără drept de muncă, iar ca instrument financiar se referă la o sumă de bani datorată. 

15. La art.38 alin.(3), trimiterea la actul normativ trebuie formulată, astfel: „potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.

16. La art.39, pentru corectitudinea normei de trimitere, sintagma „precum şi cele provenite din sancţiunile contravenţionale prevăzute la art.35 alin.(2) şi art.36 se fac venit la bugetul de stat” trebuie înlocuită cu sintagma „precum şi cele provenite din sancţiunile prevăzute la art.35 şi art.36 alin.(1) se fac venit la bugetul de stat”.

17. Referitor la Capitolul VI – Dispoziţii tranzitorii, acesta este alcătuit dintr-un singur articol, fapt contrar normelor de tehnică legislativă care recomandă ca un capitol să fie alcătuit din cel puţin două articole. Ca urmare, este necesară reamenajarea normelor.

18. La art.40 alin.(1), este necesară redactarea in extenso a abrevierii „OUG nr.56/2007”. Observaţia este valabilă şi pentru alin.(4). La alin.(4) este necesară introducerea sintagmei „aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.134/2008” după sintagma „Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.56/2007”.

19. La art.41 pct.1 lit.s), expresia „în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă” trebuie eliminată, ca fiind de prisos.

La pct.1 lit.u), pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, se impune eliminarea sintagmei „publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) nr.L105 din 13 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare”.

La pct.29, la textul prevăzut pentru art.33 alin.(4¹), pentru rigoarea redactării, propunem ca expresia „în condiţiile legii contenciosului administrativ” să fie înlocuită cu expresia „potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.

La pct.47, la textul propus pentru art.56 alin.(8), pentru precizia normei de trimitere, se impune înlocuirea expresiei „în condiţiile legii speciale privind sistemul asigurărilor pentru şomaj” cu expresia „potrivit prevederilor Legii nr.76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările şi completările ulterioare”. Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situaţiile similare din proiect.

La pct.48, la textul prevăzut pentru art.56¹ alin.(5), pentru claritatea exprimării, expresia „documentele de la alin.(1)” trebuie redată, astfel: „documentele prevăzute la alin.(1)”.

La pct.49, la textul propus pentru art.58 alin.(1), este necesară folosirea sintagmei corecte în materie „salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată” în locul sintagmei „salariul minim brut pe economie”. Observaţia este valabilă pentru întreg proiectul.

La pct.71, la textul propus pentru art.84, sugerăm revederea textului, în sensul de a se analiza posibilitatea introducerii unui termen pentru comunicarea deciziei de returnare.

La textul propus pentru art.89 alin.(4), pentru corectitudinea textului, propunem ca acesta să debuteze astfel:

„(4) Prin excepţie de la prevederile alin.(3) ... .”

La textul prevăzut pentru art.100, alin.(2) şi (3) au fost marcate cu cifrele (3) şi (4), astfel încât, se impune corectarea de rigoare.

La textul prevăzut pentru art.106² alin.(9) lit.b), pentru a nu încărca excesiv textul, propunem eliminarea titlului Legii nr.122/2006, întrucât acesta a mai fost menţionat în cuprinsul proiectului.

La pct.73, la textul propus pentru art.117¹ alin.(1), pentru realizarea acordului gramatical, termenul „permisiuni” trebuie înlocuit cu termenul „permisiunii”.

La pct.86, la textul propus pentru art.147, pentru identificarea corectă a normei de trimitere, este necesară introducerea sintagmei „cu modificările şi completările ulterioare” după titlul Legii nr.122/2006.

20. La art.42, sugerăm completarea normei, în sensul de a fi prevăzută şi înlocuirea, în tot cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002, a sintagmei „Oficiul Român pentru Imigrări” cu sintagma „Inspectoratul General pentru Imigrări”.

21. La art.43 partea introductivă, trebuie redactată, astfel:

„Art.43. - Articolul III din Legea nr.157/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.533 din 28 iulie 2011, se modifică şi se completează după cum urmează:”

La pct.2, marcarea textului art.11se va realiza sub forma „Art.11” şi nu „Articolul 11”. Observaţia este valabilă pentru toate situaţiile similare din proiect. Totodată, la textul propus pentru art.11 alin.(2), pentru unitate în redactare, se impune eliminarea sintagmei „publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr.L81 din 21 martie 2001”.

La pct.7, dispoziţia de modificare a pct.18, trebuie redactată, astfel:

„18. Alineatul (4¹) al articolului 33 se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

La pct.8 dispoziţia de completare a pct.35, trebuie să aibă următoarea formulare:

„35. După alineatul (2) al articolului 106³ se introduce un nou alineat, alin.(2¹), cu următorul cuprins:”

22. Având în vedere normele de tehnică legislativă, potrivit cărora un titlu sau un capitol al unui act normativ nu poate fi alcătuit doar dintr-un singur articol, este necesară eliminarea sintagmei „Titlul III –Dispoziţii finale” antepusă art.44.

Totodată, pentru respectarea exigenţelor de tehnică legislativă, propunem reformulare art.44, astfel:

„Art.44. – (1) Prezenta ordonanţă intră în vigoare la 90 de zile de la data publicării.

(2) La data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.424 din 26 iunie 2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.134/2008, cu modificările şi completările ulterioare, se abrogă.”.

Având în vedere numeroasele intervenţii legislative aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.194/2002,  precum şi cele aduse prin prezenta ordonanţă, pentru respectarea prevederilor art.70 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, propunem ca în cuprinsul art.44, să fie introdus un nou alineat, alin.(3), prin care să fie dispusă republicarea ordonanţei de urgenţă, cu următoarea formulare:

„(3) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.421 din 5 iunie 2008, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta ordonanţă, se va republica, după aprobarea acesteia prin lege, dându-se textelor o nouă numerotare”.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.948/27.08.2014